Luomala, Politiikan mahdollisuudesta valtuuston talousarviokokouksessa

YTM Anne Luomalan väitöstyössä tartutaan uudesta poliittisen analyysin näkökulmasta julkisen hallinnon tutkimukseen ja siinä erityisesti kysymykseen valtuuston päätöksenteosta kunnissa ja kaupungeissa. Työssä kysytään, missä mielessä politiikka on mahdollista edustuksellisen demokratian virallisella ja julkisella päätöksentekoareenalla. Tutkimuskohteena on valtuuston talousarviokokous, jonka kuluessa julkisesti esitettyjä puheenvuoroja tutkitaan poliittisen analyysin näkökulmasta. Aihe on tärkeä ja ajankohtainen, koska valtuuston talousarviokokouksen kautta työssä analysoidaan laajemminkin kunnallisdemokratian haasteita ja poliittisesti toimimisen muutoksia edustuksellisen demokratian virallisella päätöksentekoareenalla kunnassa. Esitettyyn tutkimuskysymykseen etsitään vastauksia analysoimalla, millaisella kielellä, tiedolla, ehdoilla ja teoilla valtuustojen talousarviokokouksissa toimitaan. Tutkimusaineisto on koottu 11 erikokoisesta kunnasta ja kaupungista vuosina 1998-2005 (Hollola, Iitti, Jyväskylä, Kempele, Lahti, Lapua, Lempäälä, Oulu, Tampere Tuupovaara, Uurainen) vuosilta 1998-2005. Tutkimuksessa puheenvuoroja analysoidaan tietyn aikakauden kunnallispoliittisesta päätöksenteosta kertovina teksteinä, jolloin paikkakunnalla, puhujan identiteetillä tai puoluekannalla ei ole merkitystä lopputuleman kannalta. Aineisto osoittautui myös sillä tavalla mielenkiintoiseksi, että jälkikäteen voi havaita sen koostuvan kahden suuren taloustaantuman välisenä aikana esitetyistä puheenvuoroista. Tutkimuskohteeksi tuli siten suunnittelematta taloudellisen nousukauden puhe. Valtuuston talousarviokokouksessa on kyse nykyisen ja tulevan toiminnan hallintaan pyrkivästä toiminnasta. Työn keskeinen tulos on, että kunnissa eletään jatkuvasti taloudellisesti kireitä ja pakonalaisia aikoja. Kunnissa toteutetaan jatkuvasti uusia ja usein hallintolähtöisiä uudistuksia, mutta poliittiseen toimintaan liittyvää uusien vaihtoehtojen etsimistä ja yllätyksellisyyttä pyritään usein jo ennalta estämään. Luomala luonnehtii tendenssiä politiikan hallinnallistamiseksi kunnissa. Hallintapyrkimykset ilmenevät kolmena erilaisena, osin keskenään päällekkäisenä puhetapana. Nk. järjestysdiskurssissa kunnan taloudellisen toimintakykyisyyden takaaminen on tärkeintä ja kunnan palvelutoimintaa käsittelevässä edistysdiskurssissa olennaista on olemassa olevan jatkumisen turvaaminen, usein muutoksitta. Poliittiselle toiminnalle olennaista muutoksen mahdollisuutta, uusien vaihtoehtojen etsimistä ja niiden kilpailuttamista esiintyy lähinnä innovaatiodiskurssin alueella eli puhuttaessa muusta kuin taloudesta tai kunnan lakisääteisten tehtävien hoitamisesta. Lisäksi on huolestuttavaa, että taloudellisesti kiristyvissä tilanteissa tulevaisuusodotusten aikajänne lyhenee ja uusien toimintaehdotusten esittäminen harvenee. Eli juuri silloin kun eniten tarvittaisiin luovaa, vaihtoehtoja osoittavaa ja vallitsevaa kyseenlaistavaa puhetapaa, poliitikot näyttävätkin pidättäytyvän vallankäytöstä valmistelun ja hallinnollisen suunnitteluvallan hyväksi. Tutkimustekstit kertovat osuvasti, kenen kuntaa valtuustoissa kulloinkin rakennetaan. Aineistossa kunta näyttäytyy ensisijaisesti taloudellisena palveluorganisaationa. Kuntalainen on aineistossa ennemminkin toimenpiteiden kohde eikä kansalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista juuri keskustella. Aineistossa kuntapäättäjien roolit vaihtelevat tilanteiden mukaan, mutta poliitikko ei suinkaan ole vain vaaleilla valittu luottamushenkilö vaan päinvastoin, myös johtavat viranhaltijat voivat toimia poliittisen taitavasti. Tutkimuksessa analysoidaan myös kunnallisia budjetointirakenteita ja toimintamalleja valtuuston talousarviokokouksen kautta. Työssä tuodaan esiin valtuuston kokousrituaalit, joita on luotu päätöksenteon helpottamiseksi. Kokousrituaalit (esim. puheaika- ja esiintymisjärjestykset) ja muut vakiintuneet toimintatavat (esim. keskinäiset koalitiot, budjettisopu, ryhmäkuri) kuitenkin tukevat viranhaltijoiden (valmistelu)vallan säilymistä. Tavallisen kuntalaisen kannalta ne voivat myös hankaloittaa asioiden käsittelyn seuraamista ja siten vaaleilla valittujen toiminnan arvioimista virallisessa päätöksentekotilanteessa. Kokouskäytäntöjä kehittämällä ja niitä tarvittaessa myös muuttamalla uusia toimintavaihtoehtoja etsivälle, valtuuston yhteisille ja julkisille politiikkakeskusteluille voitaisiin niin haluttaessa raivata lisää tilaa. Hallinnollisella suunnitteluvallalla ja sen tuottamalla virallisella ja usein taloudellisella tiedolla on suuri merkitys kunnallisen päätöksenteon ja sen sisältöjen muotoutumisen kannalta. Kuntalaisten arkielämän tarpeista kyllä puhutaan kokouksissa, mutta päätökset tehdään hallinnollisen suunnittelutiedon varassa. Kuntien toimintaedellytysten uudistamisen kannalta aineistosta huokuva hallinnollisen suunnitteluvallan voimakkuus ja siten myös eräänlainen vaihtoehdottomuus ja paikoin jopa näköalattomuus on edustuksellisen demokratian kannalta huolestuttavaa. Viranhaltijat ovat kuntapäättäjille ensisijaisessa roolissa siinä, millaisen tiedon varassa kunnassa valmistellaan ja tehdään päätöksiä. Edustuksellisen kunnallisdemokratian toimivuuden haasteena ei siten ole niinkään kuntalaisten osallistumattomuus vaan tiedonkulku ja vuorovaikutus kuntalaisten ja heidän edustajiensa välillä. Tutkimuksessa valtuuston talousarviokokous osoittautuu kuitenkin moniulotteiseksi politiikan foorumiksi. Valtuusto voi niin halutessaan käyttää muodollisia valtaoikeuksiaan ja tehdä suunnitellusta poikkeavia päätöksiä ja tuottaa siten uutta toimintaa. Valtuustolla on edelleen tärkeä rooli kuntalaisten valitsemana päätöksentekijänä, mutta vastuu toiminnan suunnan muuttamisesta taloudellis-hallinnollisen suunnitteluvallan murtamisesta ja uusien vaihtoehtojen etsimisestä - mikäli niin halutaan tehdä - on valtuutetuilla itsellään.