Haraholma, Poliisin hallintorakenneuudistus

Arvioinnin kohteena on kaksivaiheisen poliisin hallintorakenneuudistuksen (PORA) muutokset ja vaikutukset poliisissa. PORA -uudistus on koko poliisihallinnon kattava ja lähtökohdaltaan merkittävä poliisin organisaatiota koskeva muutos. Sen ensimmäinen vaihe (PORA 1) käynnistyi 1.1.2009 paikallispoliisissa ja valtakunnallisista yksiköistä suojelupoliisissa. Toinen vaihe (PORA 2) käynnistyi 1.1. 2010 ja se koski poliisin ylijohdon ja läänihallitusten poliisiosastojen tehtäviä, Helsingin poliisilaitosta, poliisin valtakunnallisista yksiköistä keskusrikospoliisia ja liikkuvaa poliisia. Arvioinnin painopiste on PORA 1 -vaiheen tarkastelussa, koska PORA 2 -vaiheesta oli tutkimuksen valmistuessa kulunut vasta vähän aikaa. Arvioinnin painotuksen ollessa paikallispoliisin PORA -uudistuksessa, valtakunnallisissa yksiköissä arvioinnin kohteena oli paikallispoliisin kanssa tehtävä yhteistyö. Poliisihallituksen uudistuksessa arviointikohteena oli erityisesti tulosohjausrooli. Koska PORA 2- vaiheen arviointi jäi pitkälti haastatteluissa ilmaistujen kokemuksien varaan, tätä on arvioitava toiminnallisuuden osalta myöhemmin. Poliisin toiminnan muutoksia tarkastellaan viiden PORA -uudistukselle asetetun tavoitteen kautta, jotka ovat asiakaspalvelun näkökulma, tuottavuus- ja tuloksellisuusnäkökulma, johtamis- ja tulosohjausnäkökulma, sidosryhmänäkökulma ja henkilöstönäkökulma. Arviointia tehtiin PORA -uudistuksen aikana (ex nunc) ja jälkikäteisenä (ex post). Tutkimuksessa on käytetty niin sanottua metodologista triangulaatiota, jolla on pyritty selvittämään toteutettujen muutoksien vaikutuksia erilaisia aineistoja vertaamalla ja muodostamalla näistä tulkintoja. Uudistuksen vaikutuksia arvioitiin tulosohjausindikaattoreiden, haastattelujen ja kyselyiden avulla. Haastattelut toteutettiin kahdesti, syys-, marras- ja joulukuussa 2009 ja touko- ja kesäkuussa 2010. PORA -hankkeen vaikutuksien kartoittamiseksi tehtiin kaksi kyselyä, joista toisessa kyselyssä vastaajina oli poliisin henkilöstö (poliisin henkilöstöbarometri) ja sisäasiainministeriön (SM) toteuttamassa poliisibarometrissa vastaajina olivat kansalaiset. Näiden lisäksi hyödynnettiin poliisin tekemää turvallisuustutkimusta, joka toteutettiin maaliskuussa 2009. Uudistus kohdentui ensisijaisesti poliisin hallinnollisiin rakenteisiin. Uudistuksessa aiemmat 90 kihlakunnan poliisilaitosta lakkautettiin ja niistä muodostettiin 24 uutta poliisilaitosta. Näistä 23 poliisilaitoksella on palveluverkostossa 66 poliisiasemaa ja 68 palvelupistettä. Osana toiminnallisuuden tarkastelua PORA -uudistuksessa poliisin palvelupisteiden määrä vähentyi 16 prosenttia. Palvelupisteiden määrää vähennettiin eniten Länsi-Suomen alueella, jossa on edelleen eniten toimipaikkoja. Poliisilaitoksien määrän vähentyminen vaikutti myös poliisipäälliköiden määrän vähentymiseen. Raskaan esikunnan purkaminen ei toteutunut uudistuksessa, vaan pikemminkin strateginen huippu terävöityi ja keskijohto leventyi, vaikka johtamisjärjestelmän rakenteet yhdenmukaistuivat. Kymmenessä 24:sta poliisilaitoksessa on johtorakenteena poliisipäällikkö ja kolme linjajohtajaa. Tältä osin tuottavuussäästöjen aktualisoituminen tapahtuu vasta myöhemmin. Uudistuksessa joustavaan henkilöstöresurssien käyttöön luotiin mahdollisuus, mutta sen tehokkaassa hyödyntämisessä ollaan vasta alussa. Henkilöstöresurssien laajennettua käyttöä työtilanteen edellyttämin tavoin tulee hyödyntää myös palvelulinjojen välillä. Väestömäärien ja tulostietojen muutosten vähyys, poliisilaitosten ylimmän johdon samansuuntaiset kokemukset poliisin tulostietojärjestelmän (PolStat) tietojen kanssa ja kansalaisten odotukset aiemman tasoisista palveluista tukevat toisiaan. Yleisenä johtopäätöksenä voidaan sanoa, että PORA -uudistuksen asiakasvaikuttavuus oli neutraali. Lupapalveluihin kohdistuneet muutokset olivat vähäisiä muun kuin toiminnallisen tuottavuuden osalta, joka heikentyi merkittävästi. Palvelukykyä lupapalvelupisteissä rajoittavat tiettyinä päivinä avoinna olo ja supistetut aukioloajat.